积极开展城市有机更新
全力提升城市品质
民建营口市委员会
2020年，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动。2021年，城市更新首次写入政府工作报告。城市更新，对推动城市结构调整优化和品质提升，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，促进经济社会持续健康发展，都具有重要而深远的意义。实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市品质提升的必然要求。
第七次人口普查数据显示，我市常住人口城镇化率为67.18%，城镇化进程逐步呈现稳定固化的状态，城市发展已经进入城市更新的重要时期。传统的城镇化外延扩张式的发展道路已经无法适用于“以人为核心”的新型城镇化目标，由“量”转“质”，即由大规模增量建设转变为存量提质改造和增量结构调整并重，更加注重城市内涵发展已迫在眉睫。
目前，我市城市发展存在一些问题和挑战，城市空间布局不均衡、基础设施欠账大、公共服务短板多、城市风貌塑造和历史文化保护不足等“城市病”日益凸显。
究其原因：一是整体统筹推进未形成合力，缺少系统性专项规划，头痛医头、脚痛医脚情况时有发生。二是推倒重建简单化改造使原有的城市肌理、原有的风貌特色和历史文脉遭到破坏。三是过于重视硬件更新，城市设计与建设中出现“贪大”乱象，公共设施存在“投入巨大、回报低效”的问题，缺乏有机的、自然的、持续的更新理念。城市更新的内涵是推动城市结构优化、功能完善和品质提升，目标是为了建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，因此开展城市更新行动要从全局性和长远利益出发，围绕找准根源、确立方向、满足需求，系统性地开展城市治理，为此，建议：
一、严格城市体检，把准城市有机更新方向
随着城市的快速繁荣发展，环境杂乱、交通拥堵等各种各样“城市病”逐步显现，想要治理好一座城市，要从病症中找到源头，从源头中找到药方。建议以“城市体检”为路径，通过系统全面的指标体系和动态跟踪监测，将“城市病”追根溯源，开出由表及里的系统药方，实施科学有效的城市更新行动，为城市高质量发展保驾护航。
一是贯彻落实《国土空间规划城市体检评估规程》，促进城市高质量发展。近日，自然资源部发布了《国土空间规划城市体检评估规程》，从安全、创新、协调、绿色、开放、共享6个维度设置了城市体检评估的具体指标，明确国内城市将实行一年一体检、五年一评估。建议贯彻落实《规程》有关要求，将城市体检评估融入规划管理日常工作，完善常态化规划实施监督机制，及时动态地发现城市空间品质的短板和风险，为优化我市城市空间规划布局，推动城市高质量发展提供决策依据。
二是对标对表《全国文明城市测评体系》，提升城市综合实力。目前，全市上下按照“一年打基础、两年见成效、三年创成功”的工作思路，围绕测评体系，开展十项专项整治提升行动，有效解决了基础设施建设、公共服务等城市管理短板问题。值得注意的是最新版测评体系更加突出精神文明，相关指标占比从29%提高到40%。建议在加强城市基础设施建设和经济实力“硬实力”的同时，着重城市的制度及精神价值“软实力”建设，进一步提升城市核心竞争力和综合实力。
三是坚持以人民为中心的发展思想，完善全面参与工作机制。城市更新要贯彻以人民为中心、可持续发展的思想和新发展理念。在城市更新、创城工作中坚持问民所需、解民所忧，建立社会长效参与和阶段性反馈机制，形成公众与政府机构的良性互动关系。借鉴学习国内发达城市经验，出台《城市更新办法》《城市更新实施意见》等政策，明确鼓励公众积极参与更新所有过程，确定其在城市更新中的主体行为作用，倒逼政府优化行政方式和手段，使城市更新治理模式更加多元化，真正践行人民城市理念。
二、秉承规划先行，构筑高质量发展国土空间格局
今年，我省率先与住建部签订了《共建城市更新先导区合作框架协议》，围绕“构建中心城市、打造活力城市、建设宜居城市、塑造人文城市、打造智慧城市、推进依法治市”六大方面，全面实施城市更新行动。我市要积极对接省发展规划，立足实际，把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，高水平科学编制城市更新规划。
一是专项规划引领，提升国土空间品质。将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，完善《营口市国土空间总体规划》，与国土空间总体规划同期编制总体城市设计。依据国土空间总体规划，衔接国民经济与社会发展规划，制定《城市更新专项规划》，明确全市城市更新的重点区域及其更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略。探索建立“多规合一”协同平台，有机衔接各条线标准、政策、资金，加强多部门协调联动。
二是完善保护体系，活化历史文化资源。注重物质和文化遗产遗存要素的传承和保护，对我市现有7处国家级文物保护单位、27处省级文物保护单位，尽快形成历史文化保护的标准规范和监督机制，完善周边区域保护与更新规划，保护传统格局和风貌，系统提升周边区域城市品质，激活历史文化资源。同时，完善历史文化名城保护体系，系统梳理我市历史文化保护要素资源，深度挖掘城市历史文化资源价值，传承历史文脉，讲好营口故事。
三是合理设计布局，营造有温度的公共开放空间。变“拆改留”为“留改拆”，倡导渐进的“针灸激活式”更新与修补，持续实施城市空间微更新。利用已拆迁腾退空间，填补我市“城市规划馆”和“文化博物馆”空白；利用原工业建筑建设特色文化街区，增加绿地、广场等公共开敞空间和停车场等市政交通设施；同时加强公共空间体系构建和节点景观设计，推动商业商务街区、历史文化街区的空间环境改造提升，让街区可以漫步，让建筑可以阅读，让城市富有温度。
三、推动“城市更新+”模式，持续完善城市功能
现在的城市更新不同于过去的旧城改造，其在方式方法上更倾向于尊重和顺应城市特点进行有机更新，在目的上以促进城市高质量发展，更加注重人与城市、人与建筑、人与空间的和谐相处。因此城市的更新要以城市功能修补为基础，立足于改善人居环境，致力于提高城市治理，着眼于城市经济产业发展，持续完善城市功能。
一是补齐基础设施短板，推动新型城市功能建设。一方面，要统筹推进全市基础设施建设，在资金较为紧张的情况下，采取“整体性安排+微更新”的方式逐步推进城市更新。以提升居民的生活满意度与舒适感为重点，对“断头路”、公共停车场、公交站台等城市街边、背巷空间的微更新优化，有效补齐城市更新的短板，增强城市综合承载能力、提高城市运行效率，为城市带来新的活力与发展动力。另一方面，推动新型城市功能建设，积极构建“新城建”平台体系，加快城市信息模型（CIM）平台建设，推动智能化市政基础设施建设和更新改造，加快推进智慧城市建设，让新基建成为配置传统基建投资效率的最佳工具，为加强城市精细化管理、创新城市治理方式奠定基础。
二是提升人居生活质量，建设新型公共服务设施。一方面，从居民的生活和工作出发不断完善城市公共服务设施。对城市建成区的老旧菜市场、老旧小区二次输水配套工程进行改造；对沿海产业基地、营东新城的新城区增设农贸市场、生鲜超市等便民设施。建议打造“平时生活圈+应急安全圈”的15分钟社区生活圈，构建便民市场、运动场地、文化活动中心、社区服务中心、医疗卫生服务机构在内的15分钟生活圈，提高社区应对各类灾害和突发事件的事先预防、应急响应和灾后修复能力，让人民群众生活更方便、舒心、美好。另一方面，以稳定投资、扩大内需为导向，结合供给侧改革，将老旧小区改造作为重要抓手，与城市建成区的高质量发展、品质提升、功能优化有机结合，在满足居民现实需求的同时，优化城市空间布局、提升城市整体形象。结合老旧小区改造，开拓新消费模式。探索建立养老小区，营造休闲、康复、交流及智能为一体的养老小区，依托5G网络、网关和互联网实现社区医务人员对老年人体生理指标和生命体征实时监测，解决居家养老社区适老化设计较少，医疗与配套设施不够完善的问题，将城市改造的内容切实融入当地居民的生活方式。
三是开展新型更新模式，助推城市品质全面提升。一方面，以城市更新推动产城融合良性发展。城市更新推动下的旧城改造、土地再利用为新兴产业带来了新的发展空间，优化城市产业空间布局，培育、引导我市现有产业进行改造升级，孵化本地产业转移升级、经济结构重组。对企业拥有的土地与既有建筑物共同发展，进行低效用地再开发，在符合规划的情况下调整用途，共享城市更新收益。在产业升级的过程中，促进就业与消费，建立地方经济内循环、培育新消费。另一方面，以城市更新推动绿色低碳可持续发展。树立绿色低碳理念，在城市更新中利用新材料、新技术、新手段积极推进绿色建筑、绿色城市、海绵城市、健康城市的建设。探索EOD模式，即“坚持生态环境优先，践行绿色发展理念，构建生态产业化、产业生态化”的生态经济体系，将生态环境优势转化为发展优势融合到城市更新中，实现低碳城市、可持续发展城市的目标。
